سازمان ملل متحد و نقش آن درافغانستان
خلیل رومان
عضو انجمن فکری برشنا
· سابقۀ تاریخی و وظایف تثبیت شدۀ ارگانهای ملل متحد؛
· روند تقویه شدن ماموریت های ملل متحد درکشور؛
· دشواری ها فرا راه افغانستان وارگانهای ملل متحد.
افغانستان درسال 1946 میلادی مطابق 1325 شمسی به ملل متحد پیوست. از آن تاریخ به بعد اداره های مختلف سازمان ملل آهسته آهسته برای پیشبرد وظایف محوله تحت لایحه های مصوب مجالس عمومی ویا فیصله های شورای امنیت، فعالیت های خویش را درافغانستان آغازکردند. البته این فعالیت ها شامل کارهای انکشافی ، فرهنگی ، توسعه وغیره می شد.
کودتای 1973 محمد داؤد باعث اقامت گزین شدن محمد ظاهر شاه سا بق به ایتالیا گردید. بعدا رژیم جمهوری محمد داؤد با مخالفت دوجناح حزب دموکراتیک خلق مواجه شد. همچنان رهبران عنعنوی و مذهبی نیزبا رژیم نا سازگاری داشتند.
درسال 1979 مطابق 1357 حزب دموکراتیک خلق از طریق یک کودتا که به قتل داؤد انجامید، به قدرت رسید. بعدها این حزب قوای نظامی شوروی را برای مقابله با مخالفان مسلح دعوت نمود. جنگ ها، مهاجرت ها و بی جا شدن های کتلوی پای ملل متحد را درافغانستان کشانید. درین نوشته، نقش ملل متحد ازاولین واکنش ها تا حضورتمام عیارکنونی بصورت مرحله وار مورد ارزیابی فشرده قرارگرفته است.
الف - سالهای 1980 ، 1359:
اولین واکنش سیاسی ملل متحد دراوایل 1980 صورت گرفت. شورای امنیت دربرابر مداخلۀ اتحاد شوروی عکس العمل نشان داد. درین مورد قطعنامه یی تهیه شد که موضوع عمده آن را ابراز نگرانی ملل متحد از مداخلۀ نظامی تشکیل می داد. همچنان تقاضای خروج تمام قوای نظامی خارجی، دعوت ازکشورهای عضو برای مساعدت های بشری به افغانستان جزء قطع نامه بود. این قطع نامه و قطع نامه های بعدی درین راستا پیوسته با ویتوی اتحاد شوروی مواجه گردید.
جنگ ویرانگرادامه داشت. درسالهای بعد- 3 میلیون مهاجر به پاکستان و1،5 میلیون به ایران رفتند. عده زیادی هم از ولایات مختلف به کابل بیجا گردیدند. شمار کشته شده گان از 700 هزار تا 1،3 میلیون نفرمحاسبه میشود. سیستم تعلیم وتربیه، تولید وصنعت به کلی خراب شدند و کشور در برابر تباهی وبربادی قرارگرفت.
ملل متحد ازسالهای 1988،1367 بدین سؤ توجه خویش را به افغانستان متمرکزکرد و درقالب قطع نامه های متعدد، خواهان ختم نزاع ، خروج قوای نظامی خارجی ، کمک در ثبات مجدد سیاسی ، مساعدت های بین المللی برای مهاجرین وسایرمسایل بشری گردید. براساس گزارش های سالانۀ گزارشگر خاص ملل متحد درافغانستان، مجمع عمومی در13 دسامبرسال 1985 ، قطع نامه 40 بر 137 را دربارۀ حقوق اساسی بشری درافغانستان به تصویب رسانید.
درمی 1987 ، 1366 ، نماینده گان افغانستان، پاکستان واتحاد شوروی تحت نظرملل متحد، موافقنامه هایی را برای استقرار شرایط مساعد دررابطه با قضیۀ افغانستان امضا کردند. این موافقنامه ها شامل خروج قوای نظامی شوروی ازکشوربود که تحت قطع نامه 622- در21 اکتوبر 1988 ، آغاز گردید. جاویر پریزدیو کوییار سرمنشی ملل متحد هیأت حسن نیت ملل متحد درافغانستان وپاکستان " UNGOMAP " را برای نظارت از خروج قوای شوروی گماشت که مراحل بازگشت سربازان شوروی در1989 ، 1368 تکمیل گردید.مخالفان که توافق نامه را امضا نکرده بودند، به جنگ ادامه دادند.
با پیروی از موافقنامه های می 1987، 1366، ملل متحد مساعی جمیله را برای همآهنگ سازی مساعدت های بشری آغازکرد. میتوان ازآن جمله از کمک های بشری واقتصادی که به وسیلۀ نماینده گی های ملل متحد مانند " UNICE " ، "UNDP" ،"UNHCR" و "WFP" صورت می گرفت، نام برد که هریک درساحۀ مربوط مصدر کمک ها و مساعدت ها بمردم افغانستان میشدند.
ب- سالهای 1990 ، 1369:
درسال 1991، 1370 عملیات « سلام » تحت نظر بنین سیوان نمایندۀ خاص سرمنشی ملل متحد رویدست گرفته شد. این برنامه شامل کمک های غذایی، تخم بذری وصحت عامه بود. اما عملیات سیاسی دایربر قطعه جنگ وایجاد حکومت دارای پایه های وسیع درآخرین مراحل بنابردلایل مختلف ناکام ماند.
در دسامبر 1993، 1372، بر اساس تقاضای مجمع عمومی، سرمنشی- UNSMA - هیأت ماموریت خاص ملل متحد درافغانستان را ایجاد کرد که هدف آن جمع آوری آرا و نظریات افغانها و رهبران گروه های مختلف برای آشتی ملی وبازسازی بود. عدم ثبات اوضاع سیاسی ، ادامه جنگ و تغیر رژیم باعث شد تا ماموریت مذکور به نتیجه نرسد.
درجولای 1997، 1376 لخضربراهیمی رابحیث نمایندۀ خاص خود درافغانستان مقررکرد تا درمشوره با کشورها و جوانب ذیعلاقه، سفارش هایی را درباره تأمین صلح درکشور به ملل متحد ارایه نماید. سرانجام براهیمی توانست ملاقات های غیررسمی را با گروه 6+2 شامل ( چین، ایران، پاکستان، تاجکستان، ازبکستان وترکمنستان ) ، ملل متحد وروسیه انجام دهد. درین سالها قطع نامه های مجمع عمومی دربارۀ تریاک، قطع فعالیتهای تروریستی وممانعت ازتربیۀ ترورستان خارجی درقلمرو افغانستان به تصویب رسید که بی نتیجه باقی ماند.
ج- سالهای 2000 ، 1379:
این سالها، سالهای حضورفعال ماموریت های سیاسی، اقتصادی واداری ملل متحد درافغانستان میباشد. بعد ازآنکه ادارۀ مؤقت تأسیس گردید، شورای امنیت ایجاد قوای کمک به امنیت (ISAF) را تجویزنمود. همزمان با آن لخضر براهیمی به کابل منتقل گردید تا مساعی خودرا برای کمک به ادارۀ جدید ادامه دهد. درعین حال اولین گروه های ISAF وارد افغانستان شدند و تحت نظروقومانده انگلیس ها قرارگرفتند.
ازین به بعد فعالیت های سیاسی ملل متحد و نماینده گان ویژۀ آن برای افغانستان با گسترده گی و وسعت بیشترمشاهده میشود. حتی درساختارهای اداری کشور و گماشتن افراد کلیدی درآن ها، نقش مشورتی وگاه تعین کننده داشتند.
طوریکه مشاهده میشود، درگذشته با توجه به عملکرد اداره ها وشعبات ملل متحد، آنها هیچ نقش سیاسی و تثبیت ناشده درافغانستان نداشتند، اما ماموریت های اختصاصی ونماینده گان خاص سرمنشی ملل متحد بنابراوضاع واحوال کشور صلاحیت یافتند تا درمسایل سیاسی نیزاقداماتی را انمجام دهند. البته برای نخستین بارازسال 2000 به اینطرف نه تنها فعالیت اداره های مختلف ملل متحد و هیأت های سیاسی آن، بلکه همچنان حضور وفعالیت دوجانبه وچندین جانبۀ کشورهای غربی وموسسات غیر دولتی بین المللی NGOs)) نیزبه گونه گسترده ازدیاد یافته است. از جاییکه درینجا به کارکردهای ملل متحد اشاره میشود، لابد درباره سایر سازمانها وکشورها به همین مختصراکتفا میشود.
درحال حاضر یوناما (UNAMA) بحیث بزرگترین ارگان اختصاصی ملل متحد مصروف این فعالیت هاست.
یوناما(UNAMA)"The United Nation Assistance Mission in Afghanistan " ماموریت مساعدت های ملل متحد درافغانستان، توسط شورای امنیت ملل متحد تحت قطع نامۀ 1401 مورخ 28 مارچ 2002 مطابق بهارسال1381 برای مدت یکسال ایجاد گردید.
با توجه به قطع نامۀ مذکورکه ادامۀ این ماموریت را براساس گزارش سرمنشی ملل متحد مجازمی شمرد، این ماموریت درسالهای اخیرادامه و توسعه داده شد.
عرصۀ کلیدی تعهد سیاسی یوناما شامل حمایت ازتطبیق اهداف بنیادی وسیاسی موافقنامه های بن ودرعین حال امورمربوط به تأمین صلح می باشد که از طرق ذیل عملی میگردد:
- جلوگیری و رفع برخوردهای مسلمانه؛
- ایجاد اتحاد و توسعۀ آشتی ملی؛
- نظارت براوضاع سیاسی وحقوق بشردرکشور؛
- رسیده گی وبازجویی از خشونت های ضد حقوق بشر.
همچنان درصورتیکه ضرورت باشد ، اقدامات ذیل را انجام میدهد:
- توصیه وسفارش اقدامات اصلاحی؛
- برقراری مذکراه و گفتگو با رهبران افغان، احزاب سیاسی ، جامعۀ مدنی، موسسات ونماینده گان حاکمیت مرکزی؛
- به عهده گرفتن ادارۀ خوب، زمانیکه ضرورت آن درراه تحکیم صلح ایجاب نماید؛
- تطبیق اهداف قانون گذاری وسیاسی ناشی از کنفرانس بن مانند لویه جرگه اضطراری سال2002 ، 1381 لویه جرگه قانون اساسی سال2004 ، 1383، انتخابات ریاست جمهوری 2004 ،1383 وانتخابات پارلمانی 2005 ، 1384.
مبرهن است که با کمک یوناما برخی ازاقدامات پیشبنی شده درفهرست تعهدات ولایحۀ وظایف آن درافغانستان عملی گردیده است.
لویه جرگه اضطراری، رئیس ادارۀ مؤقت موقت را بحیث رئیس ادارۀ دورۀ انتقالی انتخاب کرد. این لویه جرگه بعد ازسالها جنگ وبرخوردهای مسلحانه گام مهمی درسرد سازی اوضاع وگذاربه مذکراه، تفاهم و جستجوی راه حل ها ازراه صلح آمیز به حساب میآید. لویه جرگۀ قانون اساسی درسال 2004 ، 1386 قانون اساسی را به تصویب رسانید. همچنان انتخابات ریاست جمهوری در2004،1383 وانتخابات پارلمانی در2005 ، 1384 صورت پذیرفت.
درمجموع نقش یوناما وموسسات همکاربین المللی درانکشاف وتثبیت راه حل های انتخابی، عملیات لوژستیکی و حمایت های مالی این اقدامات بطورکلی حایزاهمیت بوده است. اگراین فعالیت ها ومساعدت ها نمیبود گمان نمیرود افغانستان قادرمی گردید تا راه طی شده را، خود بپیماید. ساختارنظام انتخابی بعد ازسالهای جنگ موفقیت بزرگی را، نصیب مردم افغانستان کرد وبنابرآن این ساختارباید غنیمت بزرگ پنداشته شود. برای رسیدن و دست یابی به این دست آوردها مردم افغانستان و جامعه بین المللی وازجمله یوناما خدمات ارزشمندی را انجام داده اند.
طوریکه مشاهده مشود، وظایف اساسی یوناما تحت مصوبۀ شورای امنیت، تقریبا به پایان رسیده است. درحالیکه این ، ماموریت هنوزهم بدون اینکه ازحجم وماهیت عملکرد های سیاسی بکاهد وحکومت افغانستان را دررسیدن به ادارۀ سالم کمک کند، خود به عنوان یک مشکل، مانع اساس گذاری موسسات نیرومند دولتی- حکومتی گردیده است. توسعه ماموریت ها، نماینده گی ها و دفاترملل متحدازطریق یوناما درافغانستان و نهاد سازی های متبادل درین کشورازاهمیت اجرایی حکومت کاسته است. فساد سیاسی واداری ناشی از عملکرد بعضی ازکارمندان موسسات بین المللی در حیف ومیل مساعدت های جامعه جهانی حاکمیت افغانستان را به مشکل اساسی مواجه ساخته است. پلان سرمایه گذاری و تمویل پروژه های کوتاه مدت وحداقل درجریان یکسال مالی، نمی تواند ، گام مهمی درساختارهای زیربنایی بردارد و بنابرآن تقریبا همه مساعدت هاییکه تا هنوزازراه موسسات بین المللی انجام یافته اند، صرف مسایل بشری گردیده اند.
هدف اساسی ماموریت های اداره های نظیریوناما درافغانستان، پاسخ دهی عاجل به نیازهای بشری، کنترول اوضاع که دراثرحوادث طبعی به وخامت گرائیده است و بذل مساعی دردوران جنگ وضعف حاکمیت ها میباشد. درعین حال تعویض فعالیت های درازمدت وکارهای زیربنایی که از اهداف حکمیتهای ملی باشد، درچهارچوب تعهدات سازمان های بین المللی گنجایش ندارد.
درافغانستان، ناکامی حاکمیت جدید بعداز سال 2001 ، 1380 به نحوۀ پیشبرد فعالیت های سازمان های بین المللی و کشورها نیز ارتباط دارد. البته آنچه مربوط به عوامل داخلی وندانم کاریهای مدیران حاکمیت میگردد، نباید ازدیده پنهان شود. اما این ناکامی ها به نحوی رابطه علت ومعلولی دارند. به این معنی که میزان توزیع کمک ها و نحوۀ مصرف آن ازراه موسسات بین المللی که درحال حاضر اهمیت اساسی درساختارهای زیربنایی کشوردارد، بدست این سازمان هاست وحاکمیت افغانستان درآن نقش بمراتب کمتردارد. درحالیکه درقضاوت های ملی و بین المللی، سؤمدیریت صرف بدوش مدیران حاکمیت بارمی گردد. هنوزهم درحالیکه حدود شش سال از تأسیس حاکمیت جدید می گذارد، سازمان های بین المللی، انجوهای خارجی و موسسات مربوط به کشورها حدود 70 درصد مجموع مساعدت های بین المللی را خود اداره، پروژه سازی و مصرف می نمایند. 30 فیصد باقی مانده که از راه بودجه ملی افغانستان به مصرف می رسد، نمی تواند پاسخ گوی نیازمندی های متراکم کشور باشد.
درتجربۀ بین المللی ، زمانیکه کشورها از بحران عبورمی کنند، اصولا صلاحیت و بودجه های سازمانها وماموریت های ملل متحد به دولت های ملی انتقال داده میشود تا بتواند درمقابله با دشواریها ازآن استفاده کند و بر اوضاع مسلط گردد. اما درافغانستان نه تنها این صلاحیت ها وامکانات به دولت منتقل نگردیده، بلکه دامنۀ آن وسعت یافته است. این امر- دوگانگی، تداخل و گاه گاه تفاوت وتناقض را ببارمی آورد که اخراج دو دپلمات وعدم قبولی اشداون ازجانب افغانستان بحیث نمایندۀ خاص سرمنشی ملل متحد نمونۀ آن است.
انجمن فکری برشنا معتقد است که ضمن ستایش و قدرگذاری ازعملیات گذشتۀ سازمان ملل متحد درافغانستان، باید هرچه زودتر تفکیک وظایف این ماموریت با آنچه دولت- کشور افغانستان باید انجام دهد، صورت گیرد. به عوض فعالیت های غیرصرفه جویانۀ موسسات ملل متحد، نهادهای حاکمیت که برای این منظورتاسیس شده اند، مساعدت مادی گردند تا فعالیت ها شان را تشدید نمایند.
افغانیزه سازی همه پروسه های بین المللی، ازجمله انتخابات،مشی سیاسی، مبارزه با مواد مخدرو رفع فساد سیاسی واداری یکی از اهم مسایل است. ازسال 1381 به اینطرف این مسایل با انترناسیونالیزه گری یا از کانال های یوناما درجریان بودند، یا ازراه مشوره های امریکا، انگشتان و ناتوویا هم ترکیبی ازهردو. فکر میشود برای اینکه افغانستان به پا بایستد، افغانیزه سازی این همه روند ها ومسایل نهایت ضروری میباشد.
درموجودیت وحضورفعال جامعۀ جهانی، یوناما، انجوها، قوای نظامی بین المللی، تیم های پی، آر، تی درولایات وغیره این اداره قادربه همآهنگ سازی وراهنمایی درست آنها می تواند بود. حل وتنظیم همه مسایل خورد وبزرگ درحد توان کادری ومسلکی این ماموریت نیست وبنابرآن حاکمیت افغانستان واقعاً درمحدودیت های جدی قرارداده میشود. تا زمانیکه تقسیم وظایف قبول شده بین موسسات بین المللی، انجوها و نهادهای حاکمیت ایجاد نشود، مشکل است به بحران افغانستان نقطۀ پایان گذاشت. درحالیکه به اهمیت وموثریت کمک های جامعه جهانی و موسسات بین المللی بمثابۀ مساعدت ها ی حیاتی اهمیت داده میشود، فکرمیشود درنبود همآهنگی، تفکیک وتقسیم وظایف، همه دست آودرهای سیاسی، نظامی واجتماعی نه تنها جامعۀ جهانی، بلکه همه دست های مردم افغانستان به خطرمواجه خواهد گردید. انجمن فکری برشنا تجدید نظربرنحوۀ فعالیت های یوناما و واگذاری بخش های معتابهی آنرا که دردوران بحران ها حمل می نمود به حاکمیت و نهاد های حکومتی افغانستان امر ضروری می پندارد. البته یوناما به حیث همآهنگ کننده ونه اجرا کننده می تواند زمینه های واقعی ارتقای ظرفیت های دولتی را مساعد گرداند وبه نهاد های مختلف حاکمیت فرصت ایفای نقش آنان را فراهم سازد.
رویکردها:
- بیانیه های سرمنشی ملل متحد در اسامبله های سالانه 2002- 2005 .
- نشریه های ملل متحد دربارۀ مساعدت هاو ماموریت های آن در افغانستان .
- قطع نامه ملل متحد درباره ایجاد یوناما.
- مقاله ها ونوشته های سالنامۀ انیس دربارۀ نقش ملل متحد در افغانستان 1381- 1386 .
- سایت انترنتی معلومات UN ملل متحد.
بالا
بازگشت